(#Consulta) Acceso a la denuncia por el denunciado en Procedimiento Sancionador

En un expediente sancionador de la Delegación de Urbanismo, sobre cumplimiento de autorización de licencia de ocupación de vía pública con terraza ya concedida (sillas y veladores), el denunciado ha solicitado tener acceso a la denuncia. Tras buscar información y atendiendo a lo dispuesto en la normativa que regula los procedimientos sancionadores, ¿la denuncia forma parte del expediente (ya que el inicio del procedimiento sancionador es de oficio)? ¿Qué órgano decide si el denunciado tiene o no derecho a conocer la denuncia, el instructor? Si el Ayuntamiento decidiera que el denunciado tiene derecho a conocer la denuncia, ¿se le trasladaría tal cual está formulada, o debido a la protección de datos se debería anonimizar en algún sentido?

Primera. Para dar respuesta a las cuestiones planteadas en la presente consulta, hemos de hacer varias consideraciones.

En primer lugar, cabe indicar que la persona denunciada es interesada en el procedimiento, según el artículo 4.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), ya que tiene derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la resolución que recaiga; y como interesado, tiene claramente reconocido el derecho de acceso y obtención de copia de todos los documentos contenidos en el procedimiento que se dirige contra él (artículo 53.1.a de la LPAC).

Ahora bien, la denuncia (que es el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo) es previa a la incoación del procedimiento administrativo, como bien indica el consultante, pues el artículo 58 de la LPAC establece que:

«Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia», luego la denuncia es claro que lo precede. En suma, es una simple participación de conocimiento al órgano administrativo para que, en su caso, éste inste «de oficio» un procedimiento. Además, el propio artículo 63.1 de la LPAC indica que «Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente».

Por ello, el consultante se encuentra en lo cierto al indicar que la denuncia es previa a la incoación del expediente sancionador, ya que éste siempre se inicia de oficio por el órgano competente.

Segunda. Desde una perspectiva estricta, por tanto, el denunciado no tendría derecho de acceso a la denuncia, ya que el artículo 64.1 de la LPAC, solo reconoce el derecho a ser notificado del acuerdo de iniciación:

Sin embargo, desde la perspectiva del derecho de defensa del inculpado, debe reconocerse el de acceso al expediente y también a conocer todos aquellos documentos que sean necesarios para ejercer ese derecho de defensa y tengan carácter relevante, lo que a su vez puede plantear conflictos con la legislación de protección de datos de carácter personal.

Recordemos al respecto que ya la Agencia Española de Protección de Datos, en su Informe 342/2012, con cita de Informes de fechas anteriores, indicaba que «si resultara evidente la necesidad de que el imputado conociera la identidad de los denunciantes para el ejercicio del derecho de defensa, habrían de incluirse tales datos identificativos», si bien más adelante matizaba que, en atención a las circunstancias concurrentes y previa ponderación a efectuar por el órgano administrativo «si el denunciante ha manifestado expresamente su deseo de confidencialidad o a juicio de la Unidad que deba resolver se entiende la necesidad de garantizar la identidad del denunciante en condiciones de confidencialidad, podrá denegarse el acceso solicitado mediante resolución debidamente motivada del órgano que deba resolver».

La Autoridad Catalana de Protección de Datos, sin embargo, en su Dictamen 30/2012, de forma más amplia y favorable a la posición del denunciado, considera (aunque con referencias normativas a la LRJPAC de 1992, en la actualidad se entenderían a la LPAC) que «con relación con expedientes en curso relacionados con las denuncias objeto de consulta, dado que la persona que solicita la información es la titular del establecimiento comercial denunciado, hay que reconocerle la condición de interesado. Esta condición da la suficiente cobertura legal para la comunicación de los datos, por aplicación del artículo 35.a) de la LRJPAC, a los efectos del régimen de comunicación previsto en la LOPD, sin que sea necesario el consentimiento del denunciante».

La cuestión, en todo caso, no está resuelta definitivamente en la legislación de procedimiento administrativo con referencia a las especialidades del procedimiento sancionador.

Ahora bien, en el contexto de la transparencia, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG), establece en su artículo 12 como principio general que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en la Ley. De acuerdo con el artículo 13 de la misma Ley, por información pública se entiende: «(...) los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

Este concepto de información pública coincide, en parte, con el contemplado en el Convenio del Consejo de Europa núm. 205, de 18 de junio de 2009, sobre acceso a los documentos públicos - artículo 1.2 b)-, incluyéndose dentro de aquel no solo el soporte de la información (el documento propiamente dicho) sino también el contenido del mismo, al margen de cuál sea su formato. De acuerdo con la definición señalada, los documentos integrantes de un procedimiento sancionador y la denuncia previa tienen claramente la consideración de información pública, a cuyo acceso tienen derecho los ciudadanos (y obviamente el inculpado) en los términos previstos en la LTBG.

Con la LTBG, la regla general es que el acceso se convierte en un derecho más amplio ya que se conecta con la «información pública» y no con un procedimiento administrativo concreto.

Pero, de otro lado, el artículo 15 de la LTBG se refiere a los límites del derecho de acceso a la información pública con relación a la protección de datos personales. Si la denuncia no contiene datos especialmente protegidos (ideología, afiliación sindical, religión y creencias, origen racial, salud y vida sexual, del denunciante, por ejemplo), «el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal», teniendo en cuenta para realizar esa ponderación «El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos», o «La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad».

Además, el artículo 15.4 de la LTBG dispone que «No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas». Por lo que mediante la disociación de los datos de carácter personal de la persona denunciante, el acceso debe reconocerse con carácter pleno y sin restricciones, sin necesidad siquiera de practicar el juicio de ponderación comentado.

Tercera. Por lo tanto, y contestando a las preguntas formuladas, las denuncias tienen un carácter previo al expediente sancionador y propiamente no se integran en el mismo. Pero el denunciado, en principio, tiene acceso al documento de la denuncia si lo contemplamos desde la perspectiva de sus derechos de defensa en el procedimiento, y fundamentalmente desde la perspectiva de la legislación de transparencia, pues constituye «información pública» y a la misma debe reconocerse su acceso.

La única cautela a tener en cuenta aquí lo es en el plano de la protección de datos de carácter personal: si se disocian los datos identificativos del denunciante, no habría mayor problema en facilitar el acceso a la denuncia; si no se disocian dichos datos, y el denunciado pretende también conocer la identidad del denunciante, deberá realizarse un juicio de ponderación por parte del órgano administrativo y valorar el interés para el denunciado en la divulgación de la información y los derechos a su vez del afectado (denunciante) cuyos datos aparecen en la información solicitada. La respuesta, por lo tanto, no es unívoca y habrá que estar necesariamente a las circunstancias del caso concreto. Desde luego, si se disocian los datos de la denuncia, el acceso debe reconocerse plenamente, y desde una perspectiva práctica sin duda es lo preferible.

También cabría reconocer el acceso a la denuncia, con la identificación del denunciante, pero eliminando datos no necesarios como son el DNI, domicilio y teléfono de éste, ya que estos datos carecen de relevancia para la defensa del denunciado.

Por otra parte, y respecto al órgano que debería efectuar esta ponderación y dar copia de la denuncia completa, o con la supresión de alguno de los datos indicados, hemos de decir que no será el instructor del procedimiento, pues su función únicamente será la de impulsar y tramitar el expediente sancionador, sino que será el órgano al que se dirija la solicitud de información, que es el Alcalde. Éste es el que debe conceder o denegar la información que se solicita en los plazos legalmente establecidos, y como representante del Ayuntamiento, es al que se han de dirigir todas las solicitudes.

Por lo tanto, será el Alcalde el que debe resolver si se entrega la denuncia con todos los datos identificativos del denunciante, o se disocia alguno de ellos, según se ha indicado en la consideración jurídica segunda.

Primera. Las denuncias tienen un carácter previo a la incoación del expediente sancionador y propiamente no se integran en el mismo. Pero el denunciado, en principio, tiene acceso al documento de la denuncia si lo contemplamos desde la perspectiva de sus derechos de defensa en el procedimiento, y fundamentalmente desde la perspectiva de la legislación de transparencia, pues constituye "información pública" y a la misma debe reconocerse su acceso. Lo preferible, a efectos prácticos, será disociar los datos que figuren en la denuncia acerca de la identidad del denunciante, y facilitar la información requerida por el denunciado de tal modo. Pero, en todo caso, no se puede negar radicalmente la posibilidad de que el inculpado acceda también a la identidad del denunciante: ello, sin embargo, exigirá realizar un juicio de ponderación entre los intereses afectados por parte del órgano administrativo actuante, y en los casos en los que resulte necesario para el adecuado ejercicio del derecho de defensa del inculpado, y en atención a los derechos afectados del denunciante, podrá entonces reconocerse el acceso y obtención de copia de la denuncia sin límites.

Segunda. El órgano que tendrá que realizar este juicio de ponderación será el Alcalde, como órgano competente al que se dirigen las solicitudes de acceso a la información y copia. El instructor únicamente tendrá la misión de impulsar el procedimiento y realizar las actuaciones necesarias para que el mismo se desarrolle, pero no es al que compete la decisión sobre qué documentos o qué datos se dan o no al denunciado, sino que será el Alcalde el que tendrá la competencia para ello.

Salvo mejor criterio fundado en Derecho.