Nota-Informe sobre prohibición de introducción y venta de bebidas alcohólicas en instalaciones deportivas

1.- ANTECEDENTES
Por un particular se ha solicitado -ante una Subdelegación del Gobierno -informe sobre alcance del artículo 67.3 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte; más concretamente si la prohibición que aparece en dicha disposición, se circunscribe al momento en que se está celebrando todo tipo de competiciones deportivas, si se establece sólo cuando tales competiciones tengan la cualidad de espectáculos deportivos, o si, por el contrario, la prohibición resulta aplicable por el único hecho de estar enclavado el local en una instalación deportiva, independientemente del uso que se haga de ésta.
La citada Subdelegación del Gobierno, manifiesta su criterio al respecto, solicitando informe sobre la mencionada cuestión.
2.- DISPOSICIONES ANALIZADAS
A) CONVENIO EUROPEO DE 19 DE AGOSTO DE 1985
Resulta oportuno -considerando la cuestión objeto de consulta- comenzar exponiendo las siguientes características del "Convenio Europeo sobre la violencia e irrupciones de espectadores con motivo de manifestaciones deportivas y especialmente partidos de fútbol", de 19 de agosto de 1985, ratificado por España por Instrumento de 22 de junio de 1987:
a) Su finalidad es -artículo 1.1- prevenir y sofocar la violencia y las invasiones de campo por espectadores con motivo de partidos de fútbol.
b) Resulta aplicable -artículo 1.2- a otros deportes y manifestaciones del género en que puedan temerse violencias o invasiones, teniendo en cuenta para ello sus exigencias específicas.
c) Entre las medidas concretas que habrían de ser introducidas en nuestra legislación, se encuentra, "cuando se teman estallidos de violencia e irrupciones de los espectadores", la de "prohibir a los espectadores introducir bebidas alcohólicas en los estadios; restringir y, preferentemente, prohibir la venta y cualquier distribución de bebidas alcohólicas en los estadios" -artículo 3. 4.f)-.
B) ESPECTÁCULOS DEPORTIVOS
Ciñéndonos a la materia consultada, la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte (en adelante LD), declara en su Preámbulo:
"La creciente preocupación social por el incremento de la violencia en los espectáculos deportivos o en torno a los mismos, justifica que la Ley incorpore determinadas medidas para luchar contra el fenómeno de la violencia en este ámbito. Con ello la Ley pretende, por una parte, adoptar los preceptos del Convenio Europeo sobre la violencia, elaborado por el Consejo de Europa y ratificado por España en 1987; y, por otro, incluir algunas recomendaciones y medidas propuestas por la Comisión Especial sobre la violencia en los espectáculos deportivos y aprobadas por el Senado unánimemente. Entre ellas destaca la creación de una Comisión Nacional contra la Violencia en estos espectáculos y la tipificación de las infracciones administrativas relativas a las medidas de seguridad, así como las sanciones correspondientes a tales infracciones."
Y ya entrando en su disposiciones, y siempre teniendo como referencia la consulta planteada, son destacables:
a) El artículo 67 LD -incardinado en el Título IX-: "Prevención de la violencia en los espectáculos deportivos", que en su apartado 1, literalmente dispone:
"Queda prohibida en las instalaciones en que se celebren competiciones deportivas la introducción y venta de toda clase de bebidas alcohólicas".
b) Entre las infracciones administrativas tipificadas en el artículo 69.3 LD -también incardinado en el Título IX-, "en razón a su repercusión en el orden y seguridad públicos", se encuentra definida como "infracción muy grave", la infracción de la prohibición a que se refiere el artículo 67.1 de la Ley.
c) La disposición adicional Cuarta.1 LD, establece que lo dispuesto en el Título IX se dicta a efectos de lo previsto en el artículo 149.1.29 de la Constitución.
d) Finalmente, el artículo 70.3 LD -fuera del Título IX, por cuanto se encuentra incluido en el Título X: "Instalaciones deportivas"-, dispone que toda instalación deportiva deberá atenerse a la normativa de la CEE sobre el uso y publicidad del alcohol y tabaco.
No resulta ocioso recordar que todos los espectáculos y actividades recreativas están sujetos a las medidas de policía administrativa que dicte el Gobierno, en los términos del artículo 8.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (en lo sucesivo LOSC), y en atención a las finalidades que aparecen mencionadas en dicha disposición. Los espectáculos deportivos quedarán, en todo caso -dice el apartado 2 del citado artículo 8 LOSC-, sujetos a las medidas de prevención de la violencia que se disponen en el Título IX de la LD.
El desarrollo de las medidas de prevención y control de la violencia en los espectáculos deportivos, contenidas en la LD y las que resultan aplicables de la LOSC, ha tenido lugar con el "Reglamento de Prevención de la Violencia en los Espectáculos Deportivos", aprobado por Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo.
Dicho Reglamento, en su artículo 24 -incluido en la Sección 5, "Cometidos y obligaciones del personal al servicio de los organizadores", de su Capítulo Primero, "Responsabilidades de los organizadores"-, apartado 3, literalmente dispone:
"Queda prohibida en las instalaciones en que se celebren competiciones deportivas, y los organizadores serán responsables del cumplimiento de la prohibición, la introducción y venta de toda clase de bebidas alcohólicas; considerándose bebidas no alcohólicas aquellas no fermentadas, carbónicas o no, preparadas con agua potable o mineral, ingredientes, características y demás productos autorizados, y entendiéndose por bebidas alcohólicas aquellas que en volumen presenten una graduación alcohólica, en grados centesimales, superior al 1 por 100."
3.- INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS
Como recuerda la STS de 4 de marzo de 1995 (Ref. Arz. 1998), la interpretación de la Ley comporta la determinación del mandato o mandatos contenidos en la misma: sólo con esa determinación se puede llegar a saber el sentido jurídico de la norma y su alcance. Quiere ello decir que el procedimiento interpretativo, partiendo del tenor literal de la norma a interpretar, va destinado a precisar cuál es el espíritu de la ley. Toda norma, por clara que sea, debe ser interpretada, pese al aforismo "in claris non fit interpretatio".
La interpretación literal -STS de 20 de noviembre de 1991 (Ref. Arz. 9156)- es tan sólo un mero punto de partida, que podrá ser corroborado o corregido con otros criterios de mejor entidad, ya que el ordenamiento jurídico, en cuanto integra una unidad que cristaliza en un modelo de convivencia, precisa una interpretación sistemática que da lugar a una interpretación evolutiva.
Por ello, el artículo 3.1 del Código Civil obliga a poner en relación el sentido propio de las palabras de la norma, con el contexto de las normas reguladoras de la materia de que se trate, con los antecedentes históricos y con la realidad social del tiempo en que las normas han de ser aplicadas, "atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas", para lo cual han de tenerse presentes todos los factores y criterios -sentido, contenido inmanente, intencionalidad, eficacia, resultado de su vigencia, etc-, que permitan obtener un resultado compatible con la finalidad de la norma en la realidad social que la determinó.
A lo anterior hay que añadir, en nuestro caso concreto, que nos encontramos con una norma "prohibitiva" que integra el contenido de un tipo sancionador, por lo que:
a) Las leyes prohibitivas no pueden interpretarse extensivamente; criterio que aparecía ya en una vieja STS de 4 de febrero de 1902, y que a partir de la Constitución resulta evidente, por cuanto allí donde el sentido del texto sea dudoso debe regir el principio "in dubio pro libertate".
b) En el ámbito sancionador, está expresamente prohibido el uso de la analogía -reconocido por la STC 133/1987, de 21 de julio-, como en la actualidad recoge el artículo 129.4 de la Ley 10/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
c) Al igual que sucede en el ámbito penal, la interpretación teleológica, inspirada en la finalidad de la norma concreta, ha de ser el criterio decisivo en la interpretación de los tipos que definen infracciones administrativas. El proceso interpretativo ha de comenzar por la determinación del bien jurídico protegido en el precepto de que se trate y, en consecuencia, por la fijación del contenido del injusto de la infracción.
Finalmente, en todo caso hay que reconocer -como recuerda la STS de 24 de abril de 1990 (Ref. Arz. 3333)-, sin embargo, que la interpretación finalista no puede nunca llegar a autorizar al intérprete para modificar o inaplicar una norma, puesto que lo máximo permitido es suavizarla hasta donde permita el contenido del texto que entra en juego, mas nunca llegar a alterar, radicalmente, su contenido positivo o negativo, permisivo o prohibitivo.
4.- PROHIBICIÓN DE INTRODUCCIÓN Y VENTA DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS EN INSTALACIONES DEPORTIVAS
Puede argumentarse, ciertamente aunque en una mera interpretación literal, que el artículo 67.1 LD -prohibición de introducción y venta de bebidas alcohólicas en las instalaciones en que se celebren competiciones deportivas- resulta aplicable a todo tipo de "instalaciones deportivas" -definidas en el Título X LD- en que se celebren -en cualquier momento- cualquier clase de competiciones deportivas -definidas en el artículo 46 LD-.
Tal interpretación, no resulta admisible, en aplicación de los criterios antes expuestos, por las siguientes razones:
a) El bien jurídico protegido es la "seguridad pública". La finalidad del precepto no es otra que la "prevención de la violencia en espectáculos deportivos"; no en vano el artículo 67.1 LD, se incardina en el Título IX LD, dictado al amparo del artículo 149.1.29 CE: competencia estatal exclusiva en materia de "seguridad pública", en los términos de dicho artículo.
b) A "sensu contrario", no puede estimarse que el precepto se incardine -primordialmente- en materia de "fomento del deporte", o "protección de consumidores y usuarios".
c) La "prevención de la violencia en los espectáculos deportivos", resulta necesaria únicamente, en el momento en que se estén celebrando espectáculos deportivos.
En este sentido, ha de recordarse que corresponde a los "organizadores" velar por el cumplimiento de la prohibición analizada; término -organizadores- que implica la existencia de un espectáculo deportivo.
d) Para la definición de "espectáculos deportivos", ha de tenerse presente -en los términos de la disposición final segunda LOSC- el artículo 1.1 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (en lo sucesivo RGE), aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto: "destinados al público".
Es patente, en consecuencia, que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, definida por el Título IX LD, ha de restringirse a los supuestos anteriores, sin perjuicio, como es lógico, de que los titulares de establecimientos recreativos ubicados en instalaciones deportivas estén sujetos a las disposiciones sectoriales correspondientes -que tienden a la protección de otros bienes jurídicos, o incluso del mismo bien jurídico pero desde perspectivas distintas-, como por ejemplo la prohibición de venta de bebidas alcohólicas a los menores de dieciséis años -artículo 60.2 RGE, en relación con el artículo 26.d) LOSC-.
Finalmente, no puede descartarse la posibilidad -y en este sentido podemos traer a colación el artículo 70.3 LD- de que las Administraciones competentes -en ámbitos sectoriales incidentes, como espectáculos, protección de la salud o protección de consumidores y usuarios- dicten, con la suficiente cobertura, disposiciones que puedan suponer la prohibición de venta de bebidas alcohólicas en instalaciones deportivas; y cuyo incumplimiento, obviamente, vendría sancionado al amparo de la correspondiente legislación sectorial.
5.- CONCLUSIÓN
Por cuanto antecede, ha de concluirse que el artículo 67.1 LD resulta aplicable únicamente a instalaciones deportivas en las que se celebren espectáculos deportivos, en el momento de su celebración
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