Informe sobre vigencia de la Orden de 11 de junio de 1975, sobre venta y expedición de esposas y grilletes

Por parte de algunos Gobiernos Civiles (extintos en la actualidad, por lo que habrán de tenerse presentes las disposiciones adicionales cuarta y quinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado), se ha formulado una consulta relativa a la vigencia del régimen sancionador del comercio y tenencia de grilletes y esposas, contenido en la Orden citada, así como la autoridad ante la cual han de denunciarse las infracciones a la misma y en base a qué normativa.

Respecto a dicha cuestión esta Secretaría General Técnica estima aplicables los siguientes criterios:

1.- ORDEN DE 11 DE JUNIO DE 1975

La Orden de 11 de junio de 1975 prohibía la venta o expedición de esposas, grilletes o lazos de seguridad, en forma distinta a lo establecido en la misma, así como su uso y tenencia por quienes no estuviesen autorizados parar ello.

En interpretación actual del contenido de la Orden citada, atendiendo fundamentalmente al criterio de la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada -artículo 3.1 del Código Civil-, podemos destacar las siguientes reglas:

a) La adquisición de estos objetos únicamente se permitía a los servicios correspondientes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como a cualquier organismo o entidad que tuviera a su servicio personas -en interpretación actual- que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia referida a personas y bienes o servicios de titularidad pública o privada -en el sentido definido por el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad-, previa solicitud presentada en dependencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

b) Los comerciantes resultaban obligados a llevar un libro registro -de entradas y salidas- de estos objetos, diligenciado a tal fin en las dependencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

c) Era ilegal -en términos administrativos- la posesión de estos objetos por los particulares.

El problema que suscita la aplicación de las reglas anteriores, es -como acertadamente se expone en la consulta- que el artículo 6 de la Orden, establecía que las infracciones a lo dispuesto en la misma serían sancionadas de conformidad con lo establecido en la derogada Ley de Orden Público, con multas cuya cuantía no excediese los límites señalados en el artículo 19.2 de dicha Ley.

2.- FUNDAMENTO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN ESTA MATERIA

Cabe destacar inicialmente la incardinación de la Orden que utilizamos en materia de protección de consumidores y usuarios, considerando que a los efectos de dicha protección -artículo 1.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios- son consumidores o usuarios las personas que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales bienes, productos, servicios o actividades; lo que significa que dicha legislación está orientada a la protección de tales destinatarios y no de terceros que puedan ser sujetos pasivos del uso indebido o ilegal de productos.

Por la materia regulada, ha de considerarse inmersa en el ámbito de la "seguridad ciudadana", por cuanto contiene la regulación de tenencia y comercio de objetos destinados -de manera prácticamente única- a privar de libertad de movimiento a las personas, y en consecuencia, susceptibles de incidir en el ejercicio de la libertad personal artículo 1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (en adelante LOSC)-.

La remisión expresa, en cuanto a las sanciones a imponer, a las cuantías que aparecían en el art. 19.2 de la Ley de Orden Público, conduce a estimar que la potestad sancionadora se fundamentaba -en el momento en que fue dictada- en las cláusulas genéricas que contenía el artículo 2 de la Ley de Orden Público.

3.- POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional -ahora recogida en el Título IX de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común- que el principio de legalidad del artículo 25.1 CE implica que la regulación de las infracciones y sanciones administrativas ha de efectuarse -con suficiente grado de certeza- por ley formal -SSTC 8/81, 159/86, 2/87, 42/87, 133/87, 3/88, 101/88, 29/89, 150/89, 219/89, 61/90, 83/90, 207/90 y 93/92, entre otras muchas-.

Con independencia de las peculiaridades respecto a las denominadas "relaciones especiales de sujeción", la regla general antes expuesta ha sido -también por el Tribunal Constitucional- doblemente matizada en el sentido de que esta reserva de Ley: a) No incide en disposiciones anteriores a la CE -STC 42/87-, o posteriores que se limitan a "reproducir" el contenido de otras preconstitucionales -STC 83/84-; b) No excluye la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley -STC 82/85-.

Desde esta perspectiva, y si bien es cierto que -con anterioridad a la LOSC- podría efectuarse alguna consideración en orden a la invalidez de la potestad sancionadora regulada por la Orden de 11 de junio de 1975 -aún siendo preconstitucional-, dado que con el contenido de la misma no se permitía predecir con el suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta; no es menos cierto que atendiendo a su cobertura en la Ley de Orden Público, y a la derogación de ésta por la LOSC, en la actualidad ha de buscarse la cobertura de dicha potestad sancionadora en la LOSC.

De no existir tal cobertura, la derogación de la norma "habilitante" -Ley de Orden Público- implicaría necesariamente la cesación de la vigencia de la norma que desarrollando la anterior o bajo su amparo, establecía la potestad sancionadora -en la materia que venimos analizando-.

4.- LEY ORGÁNICA SOBRE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

La LOSC, como sabemos, ha derogado expresamente la Ley de Orden Público, estableciendo, de acuerdo con los parámetros constitucionales -artículos 9.3 y 25-, la tipificación de infracciones y sanciones en materia de "seguridad ciudadana".

En primer lugar, ha de descartarse -a los efectos previstos por los artículos 6 y 7 LOSC- la consideración de las esposas, grilletes y lazos de seguridad como "armas", por cuanto, aún tratándose de objetos peligrosos para la integridad física -que en sentido amplio incluiría la libertad de movimientos- de las personas -nota característica que también poseen las armas- no son instrumentos agresivos en el sentido de ser susceptibles de producir daños físicos o de ser destinados para "la defensa personal activa" -en interpretación del artículo 3 del Reglamento de Armas, aprobado por Real Decreto 137/1993, de 29 de enero-. Por este motivo, el Reglamento de Armas no incluye tales objetos en su ámbito de aplicación.

En segundo lugar, la potestad sancionadora contenida en la repetida Orden de 11 de junio de 1975, podía estimarse aplicable con la cobertura de la tipificación residual contenida en el inciso final del artículo 26.j) LOSC, pero su declaración de inconstitucionalidad por STC 341/1993, de 18 de noviembre, por no respetar las exigencias dimanantes del artículo 25.1 de la Constitución, hace necesario que debamos buscar su incardinación, en su caso, en otros tipos contenidos en los artículos 23 a 26 LOSC.

Dicha incardinación existe -aunque de forma únicamente parcial- desde una doble perspectiva:

A) ACTIVIDAD RELEVANTE PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA

El artículo 12.1 LOSC establece la posibilidad de someter a actuaciones de registro documental e información -previstas en la normativa vigente- a las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades relevantes para la seguridad ciudadana. Dicho artículo contiene una ejemplificación de tales actividades -" ... como las de hospedaje ..."-, por lo que la lista incluida no es cerrada.

En este sentido, la obligatoriedad de llevanza de un libro de registro en la actividad de "comercio de esposas, grilletes y lazos de seguridad", contenida en el artículo 4 de la Orden analizada, cuenta -en la actualidad- con la cobertura del artículo 12.1 LOSC, al tratarse -según nuestro criterio- de una actividad ciertamente relevante para la seguridad ciudadana, atendiendo a la finalidad de uso de tales objetos.

Por tanto, resultan aplicables los tipos definidos en los artículos 23. k) y 26.f) LOSC, en relación con el contenido del artículo 4 de la Orden de 11 de junio de 1975.

Por otra parte, del citado artículo 4 de la Orden se deduce la disponibilidad en cualquier momento por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de los correspondientes libros-registro, por lo que la obstaculización de tal disponibilidad podría considerarse tipificada en el artículo 23.l) LOSC.

B) MEDIDAS DE CONTROL

La necesidad de que los adquirentes soliciten y obtengan autorización de adquisición-ante las Jefaturas Superiores, y Comisarías Provinciales o Locales del Cuerpo Nacional de Policía, o, en su defecto, en el Puesto de la Guardia Civil-, contenida en el artículo 3 de la Orden, lleva implícita -aunque evidente- la consecuencia de la imposibilidad de que los comerciantes procedan a la venta de estos objetos sin comprobar la existencia de la mentada autorización.

Esta necesidad supone una forma de control de los establecimientos que se dediquen a la venta de esposas, grilletes y lazos de seguridad, incardinable -de una forma genérica- en el artículo 14 LOSC, por cuanto se trata, obviamente de una medida para asegurar la consecución de una de las finalidades previstas en el artículo 1, y en consecuencia su incumplimiento puede entenderse inmerso -aunque ciertamente con una interpretación amplia- en la infracción tipificada por el artículo 23.n) LOSC, teniendo en cuenta que el desarrollo del funcionamiento del establecimiento de venta no se ajustaría a lo dispuesto en la Orden que venimos analizando.

Naturalmente, resultarían responsables de esta infracción los titulares de los establecimientos en que se procediese a la venta sin resultar acreditada la preceptiva autorización.

5.- CONCLUSIÓN

El contenido de la Orden de 11 de junio de 1975, ha de ponerse en relación con las disposiciones de la LOSC, y en consecuencia, sin perjuicio de la aplicación del inciso final del artículo 19.1 LOSC -como medida preventiva-, cuando se estime -en supuestos concretos- que los objetos analizados son susceptibles de ser utilizados para acciones ilegales, puede concluirse su parcial aplicación en los dos aspectos siguientes:

a) Los comerciantes que se dediquen a la venta de esposas, grilletes y lazos de seguridad han de llevar un libro registro de estos objetos -artículo 4 de la repetida Orden-. Su carencia o la existencia de irregularidades en el mismo, está tipificada por los artículos 23.k) ó 26.f) LOSC. Y la negativa de acceso a las informaciones correspondientes puede considerarse inmersa en el tipo incluido en el artículo 23.l) LOSC.

b) También puede estimarse, en una interpretación amplia, que resulta aplicable el artículo 23.n) en relación con el artículo 3 de la citada Orden, en cuanto a la necesidad de obtención de permisos, para la adquisición de los objetos que venimos analizando.

La competencia sancionadora en los supuestos analizados es la general contemplada en la LOSC, en los términos de sus artículos 29, 31.3 y 35 LOSC, si bien, puesto que se trata de una "autorización" estatal, parece razonable estimar una cierta preferencia de los Gobernadores Civiles -cuando resulte ser una infracción grave o leve- para la incoación y definitiva resolución del procedimiento sancionador.