(#Consulta) Incoación de expediente disciplinario a policías locales dando traslado al Ministerio Fiscal

Planteamiento
Se produce denuncia de un policía (intendente) a otros cuatro agentes para iniciar expediente disciplinario por insultos contra su persona en un grupo de WhatsApp, al cual pertenecen los cuatro agentes pero no el intendente. Insultos que conoce mediante fotos impresas de las conversaciones en un sobre anónimo. Se incoa el expediente a dichos agentes por falta grave por desconsideración a un superior con nombramiento de instructor y secretario, y resuelven dar cuenta al Ministerio Fiscal, lo cual se lleva a efecto. Se notifica a los inculpados al mismo tiempo el inicio, la paralización y el traslado al Ministerio Fiscal.
¿Se ha cumplido correctamente el procedimiento? ¿No debería haberse notificado la apertura de expediente, puesta de manifiesto y alegaciones, al menos, antes de dar cuenta al Ministerio Fiscal?
Respuesta
En el ámbito de la Comunidad Autónoma Valenciana, lugar de procedencia de la entidad consultante, la normativa a aplicar a las Policías Locales parte de la Ley 6/1999, de 19 abril, de Policías Locales y Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Valenciana, en cuyo desarrollo el Consell aprobó el Decreto 19/2003, de 4 de marzo, por la que se aprueban las Norma-Marco sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana.
En materia disciplinaria, la citada Ley de Coordinación prevé en su art. 52 que el régimen disciplinario de los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana se ajuste a lo establecido en la LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que, a su vez, ha sido desarrollada por la LO 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía -LORDCPN-, cuya Disp. Final 6ª establece su aplicación a los Cuerpos de Policía Local.
En este marco normativo debemos examinar cómo se aplica el principio non bis in idem para resolver la cuestión formulada por nuestro consultante.
A estos efectos, es ilustrativa la Sentencia de la AN de 23 de octubre de 2013, que resume el estado actual de la doctrina jurisprudencial al respecto y, en lo que nos interesa, indica que la vertiente formal del principio nom bis in idem se concreta en la regla de la preferencia o precedencia de la autoridad penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora, en aquellos casos en los que los hechos puedan ser no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también delito o falta penal, a tenor del Código Penal, ya que:
"Entre los límites de la potestad sancionadora que ha reconocido la Constitución se encuentra la subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la autoridad. Y de esta subordinación deriva una triple exigencia: a) El necesario control a posteriori por la Autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso. b) La imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores, en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código penal las leyes penales especiales, mientras la Autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos. c) La necesidad de respetar la cosa juzgada."
El FJ 9º de la Sentencia del TC 2/2003 explica la razón de ser de esta vertiente procedimental y su forma de operar, y dice:
"La decisión sobre qué hechos han de ser objeto de sanción penal compete en exclusiva al poder legislativo (...). Pero, una vez que el legislador ha decidido que unos hechos merecen ser el presupuesto fáctico de una infracción penal y configura una infracción penal en torno a ellos, la norma contenida en la disposición administrativa deja de ser aplicable y sólo los órganos judiciales integrados en la jurisdicción penal son órganos constitucionalmente determinados para conocer de dicha infracción y ejercer la potestad punitiva estatal".
Y concluye señalando que:
"Cuando el hecho reúne los elementos para ser calificado de infracción penal, la Administración no puede conocer, a efectos de su sanción, ni del hecho en su conjunto ni de fragmentos del mismo, y por ello ha de paralizar el procedimiento hasta que los órganos judiciales penales se pronuncien sobre la cuestión".
Este principio inspirador del procedimiento disciplinario tiene su reflejo en los arts. 3 y 18 LORDCPN, indicando este último que:
"La iniciación de un procedimiento penal contra funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía no impedirá la incoación de procedimientos disciplinarios por los mismos hechos. No obstante, su resolución definitiva sólo podrá producirse cuando la sentencia recaída en el ámbito penal sea firme y la declaración de hechos probados que contenga vinculará a la Administración".
La correcta interpretación de este precepto se ha de poner en consonancia con el régimen jurídico sancionador de los funcionarios públicos locales recogido en la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana -LOFPFV-, cuyo art. 147 dispone que reglamentariamente se determinará el procedimiento disciplinario para la imposición de sanciones, de conformidad con los principios de eficacia, celeridad, economía procesal y con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa, estableciendo la debida separación entre la fase instructora y sancionadora para la imposición de faltas graves y muy graves. En tanto se aprueba este Reglamento autonómico, le es de aplicación al caso, el marco recogido en el RD 33/1986, de 10 enero, sobre el Reglamento del Régimen Disciplinario de Funcionarios de la Administración del Estado, cuyo art. 23 precisa que:
"En cualquier momento del procedimiento en que el instructor aprecie que la presunta falta puede ser constitutiva de delito o falta penal, lo pondrá en conocimiento de la autoridad que hubiere ordenado la incoación del expediente para su oportuna comunicación al Ministerio Fiscal. Ello no será obstáculo para que continúe la tramitación del expediente disciplinario hasta su resolución e imposición de la sanción si procediera.
No obstante, cuando se trate de hechos que pudieran ser constitutivos de algunos de los delitos cometidos por los funcionarios públicos, contra el ejercicio de los derechos de la persona reconocidos por las leyes y de los delitos de los funcionarios públicos, en el ejercicio de sus cargos, tipificados en los Títulos II y VII del Libro Segundo del Código Penal, deberá suspenderse la tramitación del expediente disciplinario hasta tanto recaiga resolución judicial".
Por tanto, si el instructor considera que el hecho ofensivo contra el intendente pudiera ser considerado como alguno de delitos que los funcionarios públicos pueden cometer en el ejercicio de sus cargos, está obligado a proponer ante la autoridad competente la suspensión de la tramitación del expediente disciplinario hasta tanto recaiga resolución judicial; por lo que nada empece que sea la propia autoridad competente para incoar y resolver el expediente el que de oficio suspenda el procedimiento incoado dando traslado al ministerio fiscal de las actuaciones sin que haya existido propuesta del instructor.
Consideramos que el procedimiento administrativo disciplinario es tributario del penal, por lo que la administración, a través del Alcalde, ya sea con o sin propuesta del instructor, está obligado a suspender el procedimiento en cuanto aprecie la existencia de alguno de los tipos penales referidos; dicha apreciación no siempre requiere un acto de instrucción, pudiendo haber quedado evidenciada en unas diligencias previas, o en el propio decreto de incoación, por lo que no consideramos que exista vicio de nulidad en la actuación municipal desarrollada hasta el momento. A partir de ahora, una vez recaída en su caso sentencia, si fuera firme, el funcionario deberá cumplir la pena impuesta, archivándose el expediente administrativo disciplinario para no incurrir en el principio non bis in idem. Si se archivara la causa penal o la sentencia fuera absolutoria, deberá reiniciarse el expediente suspendido para depurar posibles responsabilidades administrativas, con la consiguiente sanción si a ello hubiere lugar. En este caso, los hechos admitidos como probados en el procedimiento penal se tendrán en cuenta de forma obligatoria en el proceso administrativo, y la reanudación deberá cumplir la tramitación prevista en los arts. 19 y 21 LORDCPN.

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