(#Formación) La multa no debe ser un instrumento recaudatorio

De: Diego Fierro R.
Fecha: Abril 2014
Origen: Noticias Jurídicas

SUMARIO:

1. Introducción

2. Las sanciones pecuniarias y su naturaleza

3. El significado de utilizar las multas como instrumentos recaudatorios

4. Las consecuencias del deseo de utilizar las multas como instrumentos recaudatorios

5. Los factores que impiden la supresión de la utilización de las multas como instrumentos recaudatorios

6. Conclusiones

7. Bibliografía



1. Introducción
Actualmente, la crisis económica azota a todos los sujetos cuyas relaciones constituyen la sociedad, tanto a las familias como a las empresas y las Administraciones Públicas. Estas últimas están padeciendo un déficit que para muchos constituye uno de sus mayores males en una época tan desafortunada como la que se está viviendo hoy en día.

Para luchar contra el déficit público, que se entiende como aquella situación en la que las Administraciones Públicas tienen una serie de gastos que, de forma cuantitativa, supera a sus ingresos, se están aplicando medidas que buscan reducir costes y aumentar los ingresos, si bien es cierto que la coyuntura económica está haciendo que, en bastantes situaciones, estas medidas no solo no tengan la efectividad deseada por los poderes públicos, sino que además los ciudadanos sufran graves perjuicios.

Una de las medidas principales que se han efectuado para incrementar los ingresos es la subida de los tipos de gravamen y la modificación de otros aspectos que afectan a los que son contribuyentes por impuestos como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y a los consumidores, que soportan la carga económica del Impuesto sobre el Valor Añadido, que están provocando, en muchos casos, repercusiones negativas para los ciudadanos a causa de la reducción de su renta.

De forma simultánea a la adopción de medidas tributarias, se está produciendo en los últimos años un aumento del número de imposiciones de sanciones pecuniarias, las cuales son comúnmente conocidas como multas, así como un aumento de la cuantía de las mismas a través de las modificaciones que se están operando en la legislación, lo cual se puede observar sin demasiados problemas si se acude a la información ofrecida por la prensa.

2. Las sanciones pecuniarias y su naturaleza
Las sanciones pecuniarias o multas pueden definirse como la consecuencia de una infracción tipificada por una Ley que implica la obligación de abonar una determinada cantidad de dinero a los poderes públicos. Se encuentra en los distintos ámbitos en los que se desenvuelve el ius puniendi, que deberá respetar el art. 25 de la Constitución Española en todo caso. Estos ámbitos son:

a) El ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. La multa es, como afirma Arturo González Quinzá1, la sanción más característica del Derecho Administrativo Sancionador, que podrá ser aplicada por cualquiera de las Administraciones Públicas cuando exista el presupuesto de hecho que se ajuste a una infracción. La sanción pecuniaria podrá imponerse después de un procedimiento administrativo sancionador iniciado como consecuencia de la comisión de una infracción. El procedimiento se realizará conforme a:

1) Las reglas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, que se refieren:

– A los principios de la potestad administrativa sancionadora.

– A los principios del procedimiento administrativo sancionador.

– Al procedimiento administrativo común.

2) Las reglas del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.

3) Las reglas de las leyes sectoriales que resulten aplicables en cada caso. Estas leyes deberán contener la tipificación de las infracciones y de las sanciones.

En el ámbito administrativo, las multas no deben confundirse con las multas coercitivas, que son un medio de ejecución forzosa regulado en el art. 99 de la Ley 30/1992, que contiene dos reglas:

1. “Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona”.

2. “La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas”.

b) El ámbito del Derecho Penal. Dentro del Código Penal se encuentran tipificados todos los delitos y todas las faltas que se encuentran castigados en el ordenamiento jurídico penal español mediante sanciones determinadas.

Los arts. 50, 51, 52 y 53 del Código Penal recogen los pilares de la multa como sanción penal, estableciendo un sistema fuertemente sustentado. La pena de multa consiste, conforme al art. 50, en la imposición al condenado de una sanción pecuniaria.

Hay, como afirma Cristina del Peso Crespos2, dos clases de multa:

1) Multas de cuantía fija. La pena de multa de cuantía fija se impondrá, salvo que el Código Penal disponga una cosa distinta, por el sistema de días-multa, que deberá seguir dos reglas:

– En cuanto al tiempo de duración de la multa: la extensión mínima de la multa será de diez días y la máxima será de dos años. Las penas de multa que se puedan imponer a las personas jurídicas tendrán una extensión máxima de cinco años. A los efectos del cómputo del tiempo, cuando se fije la duración por meses o por años, se entenderá que los meses son de treinta días y los años de trescientos sesenta.

– En cuanto a la cuantía de la multa: la cuota diaria tendrá una cuantía mínima de dos y una cuantía máxima de 400 euros, exceptuando los casos de las multas imponibles a las personas jurídicas, en las que la cuota diaria tendrá una cuantía mínima de 30 y una cuantía máxima de 5.000 euros.

Los Jueces y Tribunales serán los que determinen la cuantía y el tiempo de la duración de la multa en base a los principios del sistema, teniendo en cuenta criterios referentes a las circunstancias personales del sujeto que ha sido condenado.

2) Multas de cuantía proporcional. La pena de multa de cuantía proporcional se impondrá cuando el Código Penal lo determine, estableciéndose la cuantía de la sanción pecuniaria en proporción a alguno de los siguientes datos:

– El daño causado.

– El valor del objeto del delito.

– El beneficio reportado por el mismo.

Dependiendo del delito o falta que exista en cada caso, la pena de multa podrá ser la pena que se imponga o la pena que sirva para sustituir otra sanción penal conforme al art. 88 del Código Penal.

c) El ámbito jurisdiccional. La legislación procesal (principalmente la Ley de Enjuiciamiento Civil) recoge una serie de supuestos en los que el órgano jurisdiccional competente puede llevar a cabo la imposición de una multa a una de las partes del proceso por la realización de conductas contrarias a la buena fe procesal.

Como puede comprobarse, las multas tienen por objeto castigar una conducta que ha sido contraria al ordenamiento jurídico administrativo o al ordenamiento jurídico penal con el fin de que nadie en el futuro vuelva a repetir esa clase de actuaciones, si bien es cierto que tienen como consecuencia accesoria un ingreso para el Estado. Las multas, por lo tanto, son un instrumento sancionador.

Las sanciones pecuniarias que están causando verdaderos problemas por ser las más utilizadas para recaudar dinero destinado a financiar los gastos públicos son las multas administrativas.

3. El significado de utilizar las multas como instrumentos recaudatorios
Después de exponer brevemente lo que son las multas, resulta adecuado analizar con cierta profundidad la problemática que rodea a las sanciones pecuniarias en la actualidad cuando se hace referencia a su empleo por parte de las Administraciones Públicas como un instrumento para recaudar dinero.

Para empezar a explicar lo peligroso que es que las multas se usen con objetivos recaudatorios, debe decirse que la Administración Pública realiza actividades con el fin de servir a los intereses generales conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico, según los arts. 103.1 y 9.1 de la Constitución Española de 1978.

Es importante destacar el hecho de la potestad tributaria deberá ser ejercitada por las Administraciones Públicas respetando el art. 31.1 de la Constitución, que dice que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. Este precepto recoge, según Miguel Ángel Collado Yurrita3, los principios materiales de justicia tributaria del sistema tributario.

En cuanto a las multas, hay que decir que, como ya se ha mencionado en este trabajo, son instrumentos sancionadores que deben respetar los principios del art. 25 de la Carta Magna española, que tienen el carácter de derechos fundamentales.

Que las sanciones pecuniarias sean utilizadas como medios para obtener los recursos necesarios para sostener los gastos públicos constituyen toda una alteración del sistema sancionador español, debido a que el fin de toda sanción es castigar actos que vulneren el ordenamiento jurídico con el objetivo de prevenir esa clase de conductas en el futuro. Además, los instrumentos jurídicos existentes para conseguir ingresos públicos son los tributos, que cumplen una importante función en la recaudación de dinero en la actualidad, aunque parece ser que estos institutos jurídicos no satisfacen las necesidades políticas y presupuestarias.

La idea que hay que destacar es que las alteraciones jurídicas como la que se está estudiando en este trabajo no deben producirse, si bien es cierto que, desgraciadamente, pueden producirse, como ya está sucediendo en muchos casos actuales, lo que produce deformaciones del sistema político y jurídico de carácter grave que pueden ser difíciles de resolver.

4. Las consecuencias del deseo de utilizar las multas como instrumentos recaudatorios
Tras analizar el significado de la utilización de las sanciones pecuniarias como una herramienta de las Administraciones Públicas para ingresar dinero, hay que decir que el deseo de emplear las multas como instrumento recaudatorio tiene varias consecuencias:

1) Las Administraciones Públicas pueden llevar a cabo actuaciones contrarias a los principios de buena fe y de confianza legítima, las cuales están prohibidas por el segundo párrafo del art. 3.1 de la Ley 30/1992. Debe tenerse en cuenta que, como afirma Juan José González Fernández4, “El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, pese a enunciarse aparte del principio de confianza legítima, se solapa con éste. Significa, según Blanquer, que los Poderes Públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, de manera que es legítimo –jurídicamente exigible– que el ciudadano pueda confiar en la Administración –y ésta en el ciudadano, añade Sainz Moreno–, pero dicha confianza debe desprenderse en todo caso de signos externos, objetivos, inequívocos, y no deducirse subjetiva o psicológicamente, suponiendo intenciones no objetivables”.

2) En muchos casos se produce arbitrariedad en las actuaciones de los órganos competentes de las Administraciones Públicas en lo que se refiere a la imposición de sanciones, vulnerándose el art. 9.3 de la Constitución Española, lo que implica que los mismos pueden incurrir en desviación de poder, que como Carmelo Quintana Redondo5 afirma, según Hauriou, “supone el ejercicio por parte de la Administración de su poder, con fines y por motivos distintos para los que fue concedido”. El segundo párrafo del art. 70.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa recoge la definición legal de la desviación de poder al decir que “Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”. La desviación de poder es un vicio que causa que los actos administrativos sean anulables, conforme a lo que establece el art. 63.1 de la Ley 30/1992, si bien es cierto que probar su existencia será complicado en algunas situaciones.

3) Es posible que se produzca la vulneración del principio de proporcionalidad en la imposición de las sanciones pecuniarias por la realización de infracciones administrativas a causa del incremento de la cuantía de las multas que se están operando a través de determinadas modificaciones legislativas. Resulta fundamental tener en cuenta que el art. 131 de la Ley 30/1992, que regula este principio, establece en su tercer apartado que

“En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.

Los ciudadanos podrán sufrir estas consecuencias, que se materializarán en una gran variedad de supuestos de hecho en los que, sin cometer una infracción o llevando a cabo la misma y sufriendo las consecuencias de un procedimiento administrativo sancionador que sea contrario al ordenamiento jurídico, deban terminar abonando la cantidad de dinero que constituye la sanción pecuniaria sin tener que hacerlo.

5. Los factores que impiden la supresión de la utilización de las multas como instrumentos recaudatorios
Vistas las consecuencias, queda por analizar los factores que impiden que esta tendencia no sea eliminada en su totalidad:

1) La autotutela reduplicativa de las Administraciones Públicas. Esta autotutela, que añade contundencia a la autotuela declarativa y a la autotutela ejecutiva de las Administraciones, presenta como una de sus manifestaciones la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa para poder acudir a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Esto significa que, para iniciar un proceso contencioso-administrativo, es necesario que la Administración dicte algún acto que, por su objeto o por el órgano competente que resuelva el procedimiento, ponga fin a la vía administrativa, en la que las personas jurídicas públicas ejerzan sus potestades. El art. 109 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece, con carácter general, cuales son los actos que agotan la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece en su art. 25 la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para impugnar actos administrativos a través del proceso contencioso-administrativo. Este precepto dice que

“El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.

En principio, puede parecer que no hay grandes problemas en la existencia de la autotutela reduplicativa o en segunda potencia. Sin embargo, como ya han declarado diversos juristas, en la mayoría de los casos los recursos de alzada (que constituyen un presupuesto procesal contencioso-administrativo) y los recursos de reposición (que son potestativos, no constituyendo un presupuesto procesal) confirman las resoluciones recurridas, aunque sean manifiestamente nulas o anulables por concurrir en ellas alguno de los vicios de los arts. 62 o 63 de la Ley 30/1992. En este punto cabe afirmar que existe un circulo vicioso, ya que la desviación de poder que sirve para sustentar la imposición de las sanciones pecuniarias en determinados casos (no en todos), provoca que las resoluciones sancionadoras que tengan por objeto multas no sean modificadas en la mayoría de los casos.

Cabe destacar que, con la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, se ha producido un refuerzo de la autotutela administrativa, ya que las tasas que establece esta norma dificultan el acceso a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

2) La deficiente labor de la Jurisdicción Contencioso-administrativa causada por su lentitud. Este hecho es claro y ha causado numerosas quejas en varias ocasiones, debido a que puede provocar que se vulneren derechos fundamentales como el derecho a la tutela judicial efectiva.

Que los procesos contencioso-administrativos no se resuelvan en un período de tiempo aceptable es preocupante, ya que, como afirman muchos autores, la Jurisdicción Contencioso-administrativa constituye una de las garantías más importantes del sistema normativo español. Los retrasos, además, indican con gran claridad su falta de eficacia.

6. Conclusiones
Después de haber analizado lo que son las multas, su naturaleza y todo lo relacionado con su utilización como herramienta recaudatoria en manos de las Administraciones Públicas procede desglosar las conclusiones que pueden extraerse del estudio.

Las conclusiones de este trabajo son varias:

1) Las multas son sanciones pecuniarias que tienen por objeto castigar contravenciones del ordenamiento jurídico con el fin de evitar que se produzcan en el futuro. Son, por ello, un instrumento sancionador.

2) Las multas deben imponerse cuando se realicen las conductas sancionables conforme a la legislación, siguiendo el cauce jurídicamente adecuado.

3) Los institutos jurídicos que tienen por objeto la financiación de los gastos públicas mediante los ingresos públicos son los tributos.

4) No hay duda de que el empleo de las multas como instrumento recaudatorio supone una distorsión que provoca deformidades en nuestro sistema jurídico.

5) Las consecuencias del empleo de las multas como herramienta de carácter recaudatorio son contrarias al ordenamiento jurídico por incurrir en mala fe, desviación de poder y falta de proporcionalidad en la imposición de sanciones, lo que puede provocar graves perjuicios a los ciudadanos.

6) Los factores que impiden la eliminación del uso recaudatorio son el mal uso que realiza la Administración Pública de la autotutela reduplicativa, que, entre otras cosas, implica el agotamiento de la vía administrativa, y la lentitud de la jurisdicción contencioso-administrativa, que no tiene la eficacia que debería tener.

7. Bibliografía
Las fuentes bibliográficas empleadas en este trabajo son las siguientes:

1. Collado Yurrita, Miguel Ángel: “Derecho Financiero”. [Tienes que estar registrado y conectado para ver este vínculo]

2. Del Peso Crespos, Cristina: “Multa”, Diccionario Jurídico Espasa, Espasa.

3. González Fernández, Juan José: “Una aproximación a los principios de seguridad jurídica, buena fe y protección de la confianza legítima en derecho administrativo”, Noticias Jurídicas. Abril del año 2005. [Tienes que estar registrado y conectado para ver este vínculo]

4. González Quinzá, Arturo: “Las sanciones administrativas”, Diccionario Jurídico Espasa, Espasa.

5. Quintana Redondo, Carmelo: “Desviación de poder. Doctrina del Tribunal Supremo.”. [Tienes que estar registrado y conectado para ver este vínculo]


1     González Quinzá, Arturo: “Las sanciones administrativas”, Diccionario Jurídico Espasa, Espasa.

2     Del Peso Crespos, Cristina: “Multa”, Diccionario Jurídico Espasa, Espasa.

3     Collado Yurrita, Miguel Ángel: “Derecho Financiero”.  http://www.uclm.es/cief/Doctrina/Derecho%20financiero.pdf. Pág. 6.

4     González Fernández, Juan José: “Una aproximación a los principios de seguridad jurídica, buena fe y protección de la confianza legítima en derecho administrativo”, Noticias Jurídicas. Abril del año 2005. [Tienes que estar registrado y conectado para ver este vínculo]

5     Quintana Redondo, Carmelo: “Desviación de poder. Doctrina del Tribunal Supremo.”.  http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/1292344043055?blobheader=application%2Fpdf&blobheadername1=Content. Pág. 5.