Informe sobre competencia para realizar traslados y conducción de menores sometidos a internamientos

Por parte de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Andalucía se planteó una consulta relativa a la ejecución de las medidas previstas en la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, en concreto, sobre qué autoridad, estatal o autónoma, tiene la competencia para realizar el traslado de los menores sometidos a internamiento.

Sobre esta cuestión, la Secretaría General Técnica manifiesta lo siguiente:

En primer lugar, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía de Andalucía y la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, corresponden a la Comunidad Autónoma las competencia de protección e integración social de menores, debiendo incluirse entre éstas la dirección y gestión de los Centros de Internamiento donde aquéllos cumplen las medidas impuestas en base a la Ley Orgánica citada.

En segundo lugar, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCSE) no se refiere específicamente al traslado de menores.

En su artículo 12.1.B).f se asigna al Cuerpo de la Guardia Civil la conducción interurbana de presos y detenidos; a contrario sensu, la conducción urbana de presos y detenidos corresponderá al órgano policial (Cuerpo Nacional de Policía o Cuerpo de la Guardia Civil, y eventualmente Policía Autonómica) competente en función del despliegue territorial.

Toda la normativa de desarrollo que regula las condiciones de los vehículos en los que deben efectuarse este tipo de traslados (Decreto 2355/1967, de 16 de diciembre, por el que se regulan las conducciones de detenidos, presos y penados, y Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 15 de junio de 1995, sobre especificaciones técnicas que deben reunir los vehículos destinados a la conducción de detenidos, presos y penados), está claramente enfocada a las personas que se ven sometidas a penas privativas de libertad en virtud de lo dispuesto en el código Penal, pero no a los menores a los que se hayan impuesto medidas restrictivas en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2000.

En relación con lo anterior, y si bien la Ley Orgánica 5/2000, no utiliza en ningún momento, refiriéndose a los menores infractores, términos como "preso", "recluso" o "penado", empleados tanto en el Código Penal como en la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, sí contempla, en el artículo 17, lo relativo a la detención del menor. Por tanto, en su condición de "detenido", el menor habrá de ser trasladado desde el lugar de la detención hasta su destino provisional o definitivo, por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que corresponda en función de las competencias funcionales y territoriales establecidas en la LOFCSE. Pero esta situación agotaría su virtualidad en el momento en que, tras procederse a la detención, el menor es puesto a disposición judicial (se trataría, por tanto, de un problema cuya entidad, en términos cuantitativos, es menor).

Ahora bien, una vez que se produce el ingreso del menor, por orden judicial, en un centro de internamiento, su estancia en el mismo no lo es en condición de preso ni de detenido y, por tanto, los traslados que deban efectuarse desde dicho centro a cualquier otro lugar, no tienen por qué regirse por lo dispuesto en la LOFCSE.

Efectivamente, la propia Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 5/2000, señala que la reacción jurídica dirigida al menor infractor pretende ser una intervención de naturaleza educativa, rechazando expresamente otras finalidades esenciales del Derecho Penal de adultos. De ahí que la medida de internamiento obedezca fundamentalmente a fines educativos, reorientadores, específicos y diferenciados del régimen general penitenciario, y ello no sólo en cuanto a las finalidades, sino también en lo referente al personal de vigilancia próxima (educadores, psicólogos, asistentes sociales, etc.) y a las características estructurales de los propios centros de internamiento.

Por coherencia con lo anterior, y concretamente respecto a los traslados de menores desde los centros de internamiento -los cuales, cabe insistir, no están ingresados en los mismos en calidad de presos -, debe entenderse que tales traslados no han de realizarse necesariamente en los vehículos destinados a la conducción de detenidos, presos y penados, bajo la custodia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

En tercer lugar, la competencia para la ejecución de las medidas restrictivas impuestas en base a la Ley Orgánica 5/2000, corresponde a las Comunidades Autónomas, como ya se ha dicho.

En este sentido, cabría perfectamente la posibilidad de que las comunidades Autónomas utilicen para la vigilancia y protección interna de este tipo de Centros los servicios de la seguridad privada, si bien con los límites establecidos en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada.

Esto resuelve, o podría resolver, el problema de la vigilancia de los Centros. No obstante, es cierto que no resuelve el derivado de la conducción urbana o interurbana de los menores, por cuanto la vigente normativa en materia de seguridad privada sólo contempla la actuación de los vigilantes de seguridad en el exterior de inmuebles y en espacios abiertos al público como una excepción.

En cuarto lugar, en el caso de Andalucía concurre una circunstancia especial por cuanto la Comunidad Autónoma, que tiene competencia para crear su propio Cuerpo de Policía, ha optado por seguir la vía prevista en el artículo 47 de la LOFCSE, a cuyo efecto dispone desde hace ya tiempo de una Unidad Adscrita del Cuerpo Nacional de Policía.

Es preciso, pues, analizar con un cierto detalle cuál es el ámbito de actuaciones que puede desarrollar la citada Unidad Adscrita, con especial referencia al objeto de este informe.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47 de la LOFCSE, las Unidades Adscritas del Cuerpo Nacional de Policía pueden ejercer las siguientes funciones: cumplimiento de las disposiciones y órdenes de los órganos autonómicos; vigilancia y protección de personas, órganos y dependencias autonómicas, garantizando su normal funcionamiento y la seguridad de los usuarios; inspección de las actividades sometidas a ordenación autonómica; y uso de la coacción en orden a la ejecución forzosa de actos autonómicos.

Si bien es cierto que en estas funciones no se incluyen expresamente los traslados y conducciones de menores sometidos a medidas de internamiento, también lo es que entre las funciones que los apartados 2 y 3 del citado artículo 38 vedan a las Unidades Adscritas y reservan, por tanto, a los Cuerpos de Policía autonómicos o, en su defecto, a la Policía y a la Guardia Civil, no hay tampoco ninguna referencia a los mencionados traslados.

A mayor abundamiento, resulta más difícil encontrar elementos de conexión entre las funciones incluidas en los citados apartados 2 y 3 del artículo 38 y el traslado y la conducción de menores, que entre estos últimos y las funciones asignadas a las Unidades Adscritas en el apartado 1 de dicho artículo.

Así, a título puramente ejemplificativo, podría apuntarse que dentro de la vigilancia y protección de personas, órganos y dependencias de la Comunidad Autónoma puede caber la vigilancia de los Centros de Internamiento de menores, y también a título puramente ejemplificativo, dentro de la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones y órdenes singulares de los órganos autonómicos puede caber la ejecución del traslado de un menor, que, como ya se ha dicho, en el cumplimiento de las medidas de internamiento adoptadas por los Jueces dependen a todos los efectos de las Instituciones Autonómicas.

En quinto y último lugar, y como conclusiones, cabe señalar lo siguiente:

- la ejecución de las medidas previstas en la Ley Orgánica 5/2000, sobre los menores, es competencia y responsabilidad de las Comunidades Autónomas.

- la competencia sobre los traslados y conducciones de menores no está asignada expresamente a ninguna institución policial en concreto.

- en aquellos casos en que las Comunidades Autónomas dispongan de Policía Propia, o en su defecto, como es el caso de Andalucía, de una Unidad Adscrita del Cuerpo Nacional de Policía, de lo dispuesto en la LOFCSE y de la propia competencia autonómica en materia de menores parece razonable deducir que la obligación de llevar a cabo los traslados y conducciones de los mismos corresponderá, de manera primaria y directa, a dichas fuerzas policiales (Policía Autonómica o Unidad Adscrita).

- por último, en los casos en que no exista Policía Autonómica o Unidad Adscrita, o bien éstas aleguen de forma concluyente la imposibilidad de llevar a cabo dicha tarea por insuficiencia de sus medios, de manera subsidiaria las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado podrían llevar a cabo los traslados y conducciones de menores, de acuerdo con el ámbito de distribución funcional y material de competencias entre el Cuerpo Nacional de Policía (traslados urbanos en sus zonas de despliegue) y el Cuerpo de la Guardia Civil (traslados urbanos en sus zonas de despliegue y traslados interurbanos).