Derechos de propiedad y licencia urbanistica

En el marco de un expediente sobre otorgamiento de licencia urbanística se puede producir una colisión de derechos de propiedad, si, instada dicha licencia, un tercero se persona en el expediente alegando ser titular de derechos de propiedad sobre el terreno o edificación en relación a la cual se solicita la actuación urbanística de qué se trate.

La solución de tal colisión pasa por la aplicación del art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (aprobado por Decreto de 17 de Junio de 1055), que establece: "1. Las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero".

Ello viene siendo interpretado jurídicamente en el sentido de que está vedado en los procedimientos administrativos sobre licencias urbanísticas que la resolución administrativa de otorgamiento o denegación se fundamente en cuestiones de propiedad civil, excluyendo el supuesto de que se encuentren afectados bienes de dominio público.

Como representativa de tal doctrina, y por la especial claridad con que la expone, se cita el extracto de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 26.10.2005:

Conviene precisar que la licencia, en cuanto acto administrativo, se encuentra condicionado en su otorgamiento por las prescripciones de la legislación urbanística y de los Planes, Normas y Ordenanzas, sin que con ocasión de su otorgamiento quepa valorar y considerar derechos de naturaleza civil, con la excepción, cuando una defensa administrativa sea posible, de los pertenecientes al órgano competente para su concesión.

Los órganos municipales deben abstenerse de entrar a valorar con motivo de las solicitudes de licencia cuestiones de propiedad, por estar éstas reservadas a la Jurisdicción ordinaria. El Ayuntamiento tiene que examinar y ponderar, en cierta medida, la titularidad de la propiedad del solicitante siempre y cuando no exceda los límites de la apariencia jurídica, no entrando en un examen a fondo con objeto de no cometer una injerencia en cuestiones de propiedad cuyo juicio corresponde a los Jueces y Tribunales.

La traducción legal de esta afirmación no es otra que la operatividad de la cláusula "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero» que aparece recogida en el art. 12.1 RSCL, cuya aplicación no debe entenderse forzada en virtud de la remisión que el artículo 195.2 LOUPMR hace a la legislación de régimen local en cuanto al procedimiento de otorgamiento de licencias.

(...) Que las licencias se concedan "dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero» significa que el otorgamiento de una licencia urbanística no supone reconocer que el solicitante es propietario del suelo o de la edificación correspondiente.

Esta jurisprudencia ha sido mantenida hasta la actualidad, sin variaciones, tanto por nuestro Tribunal Supremo como por los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, de forma que son innumerables las Sentencias que se asientan en la doctrina anteriormente referenciada, que se ha elevado ya a la categoría de aforismo jurídico (Sentencia de la Sección Primera del T.S.J. de Castilla La Mancha, de 09.05.2011, resolución nº 129/2011, recurso nº 143/2010; Sentencia de la Sección Tercera del T.S.J. de Cataluña, de 10.02.2012, resolución nº 102/2012, recurso nº 28/2011; Sentencia de la Sección Primera del T.S.J. de la Comunidad Valenciana, de 07.03.2012, resolución nº 271/2012, recurso nº 632/2009; Sentencias de la Sección Segunda del T.S.J. de Madrid, de 10.03.2011, resolución nº 430/2011, recurso nº 801/2010, y de 17.05.2012, resolución nº 784/2012, recurso nº 97/2011, entre otras muchas otras).

Los efectos de dicha regla podrían agruparse grosso modo en dos: por un lado, la carencia de efectos que el otorgamiento de licencia tiene en relación a derechos de propiedad, y por otro, la prohibición de que una licencia se otorgue o deniegue por motivos relativos a los derechos de propiedad de particulares y sus excepciones.

1. Carencia de efectos que el otorgamiento de licencia tiene en relación a derechos de propiedad:

Del contenido del art. 12 del R.S.C.L. se deriva la inexistencia de efecto alguno que pueda dimanar de las licencias en orden al derecho de propiedad. Es decir, y en palabras del Tribunal Supremo, "el otorgamiento de la licencia urbanística no supone que se reconozca que el solicitante es propietario del suelo o edificación correspondiente, y que, en consecuencia, nada se decide en ella sobre relaciones dominicales o sobre los problemas civiles que la obra autorizada pueda ocasionar" (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 27.11.97), por lo que es reiterada la jurisprudencia que reitera que el art. 12.1 del R.S.C.L. "está indicando que, cuando otorga una licencia, la Administración no está obligada a controlar la titularidad del terreno sobre el que se pretende construir o del edificio en que se va a realizar una obra. La licencia urbanística no es un instrumento idóneo para controlar titularidades jurídico-privadas que, en caso de duda, deberían discutirse además ante Tribunales del orden civil. Por eso ha dicho este Tribunal que basta una apariencia de titularidad para que la Administración ejerza las potestades que le atribuyen los artículos 178.2 del T.R.L.S. de 09.04.76 y 3.1 del R.D.U. de 23.06.78 (sentencias de 12.06.87, 17.07.87 o, más recientemente, de 07.05.98)" (Sentencia del T.S., Sala Tercera, de 12.11.2001), así como la que afirma que "no forma parte de tal (control de la ) legalidad, el control de la titularidad del espacio sobre el que se pretende construir o ejercer una actividad", aunque "ello no significa que la Administración no tenga facultades para reclamar la justificación del derecho dominical sobre el terreno objeto de la pretendida licencia, cuando abrigue dudas de que el mismo le esté atribuido al solicitante de la autorización -sentencias de 30.05.69, 17.12.79, 17.02.83, 25.01.91, etc. "(Sentencia del T.S.J. de Castilla-León con sede en Burgos, de 22.04.2004, y en el mismo sentido las del T.S.J. de Cataluña de 19.07.2004, y del T.S., Sección Quinta, de 05.2.98).

En consecuencia, el otorgamiento de una licencia urbanística no equivale ni supone que el beneficiario de ésta sea propietario de los terrenos sobre los que pretende ejecutar la obra, ni, por ende, de la obra misma; para justificar dicha propiedad se habrá de presentar el correspondiente título de dominio, sin que quepa equiparar a éste la autorización administrativa que se pudiera haber concedido. Cosa distinta es que, existente un proceso judicial en el que se debata entre particulares sobre la titularidad de un terreno o una edificación, se alegue como un indicio más del ejercicio de derechos de propiedad sobre éste el haber solicitado y obtenido una o varias licencias urbanísticas a lo largo del tiempo, y haber llevado a cabo las alteraciones que en base a dichas licencias se autorizaron, a la vista ciencia y paciencia del público en general, pero ello es una cuestión que habrá de ser valorada de forma específica e individual por el Juzgador que deba resolver la cuestión litigiosa de que se trate, y que puede ser valorada positiva o negativamente, según el principio de libre valoración de la prueba que rige en nuestro procedimiento civil.

2. Prohibición de que una licencia se otorgue o deniegue por motivos relativos a los derechos de propiedad de particulares y sus excepciones:

No cabe duda de que los nulos efectos que el otorgamiento de una licencia urbanística tiene en relación a los derechos de propiedad preexistentes van íntimamente relacionados con la innecesariedad de que la Administración examine derechos de propiedad a la hora de otorgar una licencia, y la imposibilidad de que una licencia se deniegue por motivos de propiedad.

Ahora bien, tales cuestiones no pueden plantearse tampoco de forma absoluta, ya que la Administración sí puede realizar determinadas constataciones sobre la propiedad de los particulares a la hora de resolver sobre el otorgamiento de licencias urbanísticas, existiendo excepciones que, de concurrir, conllevan que sea legítimo a la Administración denegar una licencia con fundamento en los derechos de propiedad. No obstante lo cual debemos principiar afirmando que nuestra jurisprudencia determina de forma reiterada y conteste que las licencias son actos administrativos mediante los cuales la Administración actúa un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística, por lo que la normativa a examinar es ésta última, y no otra, y no corresponde a la Administración controlar a través de la licencia la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir, y ello tanto por no ser esa la finalidad del acto administrativo, como por carecer de competencias la Administración para tal pronunciamiento, como, en definitiva, por los nulos efectos que la licencia urbanística tiene en relación a los derechos reales, que no modifica ni altera (Sentencia, entre otras, del T.S., Sala 3ª, de 17.07.1987), con la única excepción de los bienes de dominio público, en los que se admite la procedencia de la denegación de licencia, si bien con la mera eficacia prejudicial establecida en el art. 4 de la L.J.C.A. (Sentencias del T.S., de 02.05 y 25.06.1989, 03.07 y 25.09.1991, 25.02.1992, 05.04.1993, 18.02.1999, entre otras muchas otras).

Expresada la doctrina general, pasamos a indicar que al Ayuntamiento no le es absolutamente imposible el examen de los títulos de dominio de los particulares, cuya aportación puede exigirse tanto para examinar esa propiedad en lo que a "apariencia jurídica" se refiere como si son necesarios para acreditar el cumplimiento de requisitos urbanísticos, que pueden venir constituidos por la necesidad de justificación de una superficie mínima en la parcela, o de un frente mínimo, o la cumplimentación de una obligación de cesión de terrenos, etc.

Lo que la Administración Municipal, en tales supuestos, ha de revisar, es si existe un título de propiedad que atribuya específicamente la titularidad del terreno de que se trata -debiendo realizarse una identificación entre el terreno descrito en la documentación y el terreno físico real- al o los solicitantes de la licencia, y que se trate de un acto jurídico transmisivo de la propiedad según el Código Civil español. Hechas tales comprobaciones con resultado satisfactorio, nada más puede examinar el Ayuntamiento a la hora de otorgar una licencia urbanística, no siendo posible en dicha sede un examen más exhaustivo de los títulos de propiedad presentados so pena de invadir competencias de los Juzgados y Tribunales en orden al examen de cuestiones civiles, vía civil a la que ha de remitirse a los interesados que pretendan ostentar derechos de propiedad contradictorios con el del solicitante o beneficiario de la licencia. Todo ello, como ya se ha dicho, siempre y cuando no se trate de bienes de dominio público, que constituye la gran excepción a esta regla general de no denegar licencias urbanísticas con fundamento en derechos de propiedad; si los bienes que pueden resultar afectados por el ejercicio del ius aedificandi son bienes de titularidad pública, la Administración Pública puede y debe reaccionar en su defensa, denegando la licencia que pretenda usurpar total o parcialmente tales bienes, y ello con fundamento en las facultades exorbitantes que la Administración detenta para la protección y defensa de los bienes de dominio público.

Cabe, por último, examinar el supuesto de que, otorgada una licencia urbanística, los particulares que habían alegado la afección de sus derechos de propiedad obtengan en vía civil una Sentencia favorable a sus pretensiones, y la hagan valer en vía administrativa: ello puede dar lugar a la revisión de la licencia, con fundamento en dicha causa sobrevenida de haberse dictaminado en vía civil a favor de un concreto particular, no obstante lo cual habrá de examinarse si se cumplen los restantes requisitos para ello, puesto que dicha revocación se incardina dentro de la revisión de actos de la Administración Pública nulos de pleno derecho o anulables, teniendo este último carácter, por lo que la L.R.J.A.P. y P.A.C. establece un plazo de caducidad de cuatro años para tal revisión, transcurrido el cual quedaría firme e intocable el acto administrativo, en este caso, licencia, sin perjuicio de que la construcción que ampara sufra las vicisitudes que puedan devenir de otros procesos judiciales que se entablen entre particulares.