(Formación) Licencia municipal de obras menores

José Antonio Martínez R.
Abogado
octubre de 2014

1. Concepto de licencia de obra

Se puede conceptuar la licencia urbanística como el acto administrativo de carácter reglado[1] por el cual la Administración competente realiza un permiso o autorización para la ejecución de cualquier tipo de construcción, siendo la finalidad de dicha autorización la adecuación de la solicitud de licencia a lo establecido en la normativa urbanística. En parecidos término se manifiesta Bullejos Calvo y Ortega Martín, al declarar que la licencia urbanística es un acto administrativo mediante el cual la Administración urbanística realiza un control reglado de la legalidad sobre las obras o usos de suelo o cualquier acto de transformación urbanística solicitado por el promotor de las mismas, con carácter previo a su realización[2].

La licencia de obra además de ser necesaria y obligatoria, debe de ser solicitada con anterioridad a la ejecución de las obras con el objeto que la Administración controle o verifique la legislación y planeamiento urbanístico.

2. Características

La licencia urbanística, como acto administrativo declarativo favorable, reúne las siguientes características:

Es una autorización que se concede por la Administración con el objeto de controlar la actividad autorizada a la legalidad urbanística.
Es objetiva ya que su concesión atiende, en particular, a las circunstancias del objeto, terreno o solar y a la actividad que se pretende desarrollar en él, prescindiendo de las condiciones subjetivas o personales del peticionario de tal título, siendo irrelevantes las circunstancias del solicitante.
Es real porque se transmite junto con el terreno al que va afectado, y por lo tanto la transmisión de éste apareja la de aquella. La transmisibilidad no está sujeta a otro requisito que el de la comunicación por escrito a la Corporación Local que la concedió.
Es reglada, porque para decidir sobre su otorgamiento o denegación, la Administración carece de discrecionalidad, ciñendo su actuación estrictamente a la comprobación de la conformidad o disconformidad de la actividad proyectada por el solicitante a la legalidad y al planeamiento urbanístico.
Es neutral porque se otorga sin perjuicio de tercero, por lo que concede tributo a la neutralidad de la licencia respecto de los derechos privados que pueden afectar a la finca u obra en cuestión. Las situaciones jurídico-privadas existentes entre el solicitante y terceras personas no pueden verse afectadas por la concesión de la licencia urbanística, ya que se entiende otorgada, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.
Es un acto motivado, la resolución municipal por la que se procede a la concesión, o delegación de licencia debe ser motivada.
Tiene naturaleza declarativa, la licencia no crea ni constituye un derecho nuevo sino que simplemente lo reconoce.
3. Actos sujetos a licencias

Para poder definir los actos sujetos a licencia nos tenemos que remitir al artículo 1 del Reglamento de Disciplina urbanística[3], auque actualmente todas las Comunidades Autónomas regulan en su normativa urbanística los actos sujetos a licencia urbanística, como es el caso de la Ley 7/2002, de 16 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), donde se establece en su artículo 169, que estarán sujetos a licencia urbanística municipal los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, y en particular los siguientes:

Las parcelaciones urbanísticas a que se refiere la sección sexta del capítulo II del Título II de la presente Ley, salvo que estén contenidas en proyectos de reparcelación aprobados o sean objeto de declaración de innecesariedad de la licencia.
Los movimientos de tierra, la extracción de áridos, la explotación de canteras y el depósito de materiales.
Las obras de viabilidad y de infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización, que deban realizarse al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados.
Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.
La ocupación y la primera utilización de los edificios, los establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.
Las talas en masas arbóreas y vegetación arbustiva, así como de árboles aislados, que sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento.
Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.
Además de anteriores actos estarán también sujetos a licencia los actos de construcción, edificación y uso del suelo o del subsuelo que realicen los particulares en terrenos de dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deba otorgar la administración titular de dicho dominio. Sin embargo no están sujetas a licencia las obras que sean objeto de las órdenes de ejecución para mejora y conservación de los edificios y construcciones existentes.

En el supuesto que los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo sean promovidos por los Ayuntamientos en su propio término municipal, el acuerdo municipal que los autorice o apruebe estará sujeto a los mismos requisitos y producirá los mismos efectos que la licencia urbanística, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen local. En sentido contrario si los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo promovidos por otras Administraciones Públicas o sus entidades adscritas o dependientes de la misma, distinta de la municipal, están igualmente sujetos a licencia.

4. Concepto de obras menores

La jurisprudencia tiene declarada que el significado de obra menor es un concepto jurídico indeterminado[4] que se ha de precisar caso por caso (vía casuística) y en consideración al volumen de las obras, a la transcendencia o peligro para la efectividad de la ordenación urbanística, y a la complejidad o sencillez del proyecto[5]. Serán obras menores las que no afecten a la estructura o elementos sustentantes de un inmueble, como son las de cerramiento, vallado, recorrido de tejado, anuncios luminosos, etc., y que sea de sencillez técnica y escasa entidad contractiva y económica, como son las de simple reparación, cerramiento y que además no necesiten de proyecto técnico firmado por profesional. En este sentido del tenor literal del art. 2.2 de la LOE, se puede interpretar, que se exceptúa de la necesidad de proyecto técnico “las construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente carácter residencial ni público y se desarrolle en una sola planta”. En parecidos términos se pronuncia nuestro Alto Tribunal[6] al manifestar que "será requisito necesario y concurrente para que el proyecto no sea necesario:

1º. Que las obras sean de escasa entidad constructiva y sencillez técnica.

2º que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público.

3º. Que se desarrollen en una sola planta, ya que en todo caso afectarían a las condiciones básicas de la edificabilidad y en especial a la seguridad estructural."

En nuestra opinión consideramos que son obras menores las que se caracterizan por ser de técnica sencilla y escasa entidad constructiva y de pequeña cuantía económica, y que además que sean pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramiento, que no precisan proyecto técnico ni de memoria habilitante, y además que no comprometan la seguridad de personas y bienes, es decir, para que podamos hablar de obrar menor, se hace necesario que la misma no afecte a la estructura o elementos sustanciales de un inmueble, pues si las obras afectan a los elementos estructurales han de ser calificadas de mayores.

Siguiendo a Corral García[7], sería conveniente y deseable que por vía normativa o de ordenanza local se concretarán y relacionarán aquellos tipos de obra que pueden ser consideradas como menores. Sostiene este autor que “Es cierto que en las ordenanzas municipales de edificación y en las ordenanzas urbanísticas de los planes suelen incluirse como obras menores las de reparación y sustitución de solados, retejados, colocación y reparación de canalones y bajadas interiores, pintura interior, sustitución de puertas, ventanas alicatados, etc.”.

5. Concepto de obra menor en las legislaciones de las CCAA

Ante la ambigüedad del concepto de obra menor por parte del legislador se hace necesario que hayamos de acudir a la jurisprudencia y la legislación autonómica.

Para una mejor compresión del concepto de obra menor a continuación se hará mención a algunas legislaciones autonómicas donde mejor se define el significado de dicho concepto.

La Comunidad Autónoma pionera en definir en su legislación la denominación de obra menor fue la del Principado de Asturias, a través de la Ley 3/1987, de 8 de abril[8], de disciplina urbanística, cuando en su art. 1.4, establecía que “solamente se conceptuarán como obras menores aquellas de sencilla técnica y escasa entidad constructiva y económica que no supongan alteración del volumen, del uso objetivo, de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten al diseño exterior, a la cimentación, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad de los edificios e instalaciones de toda clase”. Actualmente el artículo 228.2 del Decreto Legislativo 1/2004 de 22 de abril del Principado viene a expresar casi el mismo tenor literal, al disponer que “A estos efectos, solamente se conceptuarán como obras menores aquellas de sencilla técnica y escasa entidad constructiva y económica que no supongan alteración del volumen, del uso objetivo, de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten al diseño exterior, a la cimentación a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad de los edificios e instalaciones de todas clases. En ningún caso se entenderán como tales las parcelaciones urbanísticas, los cierres de muro de fábrica de cualquier clase, las intervenciones en edificios declarados bienes de interés cultural y catalogados, los grandes movimientos de terrenos y la tala masiva de arbolado”.

En la Comunidad Autónoma de Baleares la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística[9], en su artículo 14.4 establecía que “solamente se conceptuarán como obras menores aquellas de técnica sencilla y de escasa entidad constructiva y económica, que no supongan alteración del volumen, de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten el diseño exterior, los fundamentos, la estructura o las condiciones de habitabilidad o de seguridad de todas las clases de edificios e instalaciones. En ningún caso se entenderán como tales las parcelaciones urbanísticas, los cerramientos de muro de fábrica de cualquier clase y las intervenciones en ámbitos y elementos declarados como bienes de interés cultural, catalogados o protegidos, grandes movimientos de tierras y la tala masiva de árboles”.

El artículo 315 del Decreto Legislativo 1/2005 de junio de la Comunidad Autónoma de Murcia[10], establece que “A efectos de esta Ley se conceptuarán como obras menores aquellas de sencilla técnica y que no precisen elementos estructurales, salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral, y aquéllas de reforma que no supongan alteración del volumen, del uso principal de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten a la composición exterior, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad. En ningún caso se entenderán como obras menores las intervenciones en edificios declarados Bien de Interés Cultural o catalogados por el planeamiento, los grandes movimientos de tierras y la tala masiva de arbolado”.

En la Comunidad Autónoma de Galicia se establece en el artículo 195.3 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, que “Se exceptúa de la necesidad de presentación de proyecto técnico la ejecución de obras o instalaciones menores. A estos efectos, se considerarán como menores aquellas obras e instalaciones de técnica simple y escasa entidad constructiva y económica que no supongan alteración del volumen, del uso, de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten al diseño exterior, la cimentación, la estructura o las condiciones de habitabilidad o seguridad de los edificios o instalaciones de toda clase. En ningún caso se entenderán como tales las parcelaciones urbanísticas, los muros de contención, las intervenciones en edificios declarados bienes de interés cultural o catalogados y los grandes movimientos de tierra”.

6. Competencia para el otorgamiento de licencia de obras menores

Según determina el artículo 21.1.(q, de la LRBRL 7/1985 de 2 de abril, la competencia para el otorgamiento de licencia corresponde al Alcalde, pudiendo ser delegada al amparo del apartado tercero de dicho artículo[11]. La competencia para el otorgamiento de licencias de obras siempre es municipal. No deja de serlo por el hecho de que la facultad de suspender las obras se reconozca, además a otra Administración.

7. Procedimiento de concesión de licencia de obras menores

Como norma general, dejando a salvo el derecho urbanístico autonómico[12], el procedimiento para el otorgamiento de la licencia urbanística debe ajustarse a las siguientes reglas:

Junto con la solicitud se aportarán las autorizaciones o informes que la legislación aplicable exija con carácter previo a la licencia. Asimismo, cuando el acto suponga la ocupación o utilización del dominio público, se aportará la autorización o concesión de la administración titular de este.
Cuando los actos se pretendan en terrenos con el régimen del suelo no urbanizable y tengan por objeto las viviendas unifamiliares o las Actuaciones de Interés Público[13] sobre estos terrenos, se requerirá la previa aprobación del Plan Especial o Proyecto de Actuación, según corresponda. La licencia deberá solicitarse en el plazo máximo de un año a partir de dicha aprobación.
Las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones de la legislación y de la ordenación urbanística de aplicación, debiendo constar en el procedimiento informe técnico y jurídico sobre la adecuación del acto pretendido a dichas previsiones.
La resolución expresa deberá notificarse en el plazo máximo de tres meses. Transcurrido este plazo podrá entenderse, en los términos prescritos por la legislación reguladora del procedimiento administrativo común, (artículo 43.2 LRJ-PAC) otorgada la licencia interesada. El comienzo de cualquier obra o uso al amparo de ésta requerirá la formación de expediente administrativo en el que se incorporen los documentos y trámites preceptivos previstos en la legislación.
La resolución expresa denegatoria deberá ser motivada.
Considerando lo anterior, debe indicarse que para el otorgamiento de la licencia urbanística municipal, se requiere la formación de expediente administrativo en el que se incorporen los documentos y trámites preceptivos según la legislación vigente.

El procedimiento denominado ordinario, exige una serie de trámites antes de su resolución definitiva:

a) Solicitud del interesado, adjuntando documentación preceptiva.

b) Informe Técnico.

b) Informe Jurídico[14].

d) Liquidación de Tasas e Impuestos.

e) Resolución del órgano competente.

f) Licencia municipal y Notificación.

Este tipo de licencia no se concede de manera indefinida sino que las mismas se otorgan por un plazo determinado tanto para iniciar como para terminar los actos amparados por ella. En caso de que no se determine expresamente, se entenderán otorgadas bajo la condición legal de la observancia de un año para iniciar las obras y de tres años para la terminación. No obstante lo anterior podrán concederse prórrogas de los referidos plazos de la licencia por una sola persona y por un nuevo plazo no superior al inicialmente acordado, previa solicitud expresa formulada antes de la conclusión de los plazos determinados, siempre que la licencia sea conforme con la ordenación urbanística vigente en el momento de la concesión de la prórroga.

8. Extinción de la licencia de obras menores

Una vez que haya transcurrido los plazos de iniciación, interrupción y finalización de las obras que consta en la licencia o en la normativa urbanística aplicable[15] no debe operar automáticamente[16] la caducidad de la licencia, dado que tiene que ser formalmente declarada en un expediente tramitado con audiencia del interesado[17], no siendo menos cierto que el acuerdo denegatorio de la prórroga equivale a la declaración formal de caducidad[18].

Bibliografía consultada

Bullejos Calvo, Carlos y Ortega Martín, Eduardo, “Licencias Urbanísticas”, Enciclopedia de Administración Local, LA LEY 3069/2008.
Corral García, Esteban, "Licencias para obras menores", Práctica Urbanística, núm. 4, Sección Práctica Urbanística, abril 2002. Editorial LA LEY.
Domínguez Luis, José Antonio y Farré Díaz, Esteban, Los delitos relativos a la ordenación del territorio, Ediciones Revista General de Derecho, Valencia, 1998.
Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Manual de Derecho Urbanístico, Ed. Abella, Madrid, 1998.
Gutiérrez Colomina, Venancio, Urbanismo y Territorio en Andalucía, Editorial Aranzadi, S.A., Navarra, 2012.
López Pellicer, José Antonio, "Las obras menores y su regulación legal", El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 9, Sección Colaboraciones, Quince del 15 al 29 de mayo de 2001, Ref. 1468/2001.
Martínez Rodríguez, José Antonio, Delitos urbanísticos en la Doctrina y en la Jurisprudencia Españolas, Editorial Pasión por los Libros, Valencia, 2011.
Martínez Rodríguez, José Antonio, “La caducidad de la licencia municipal de obra”, Diariojurídico.com., septiembre, 2014.
Martínez Rodríguez, José Antonio, “La demolición por delitos urbanísticos a la luz del Decreto 2/2012 de la Junta de Andalucía” Revista del Sector Inmobiliario “Inmueble”, septiembre 2014, Difusión Jurídica, Madrid.
Melón Muñoz Alfonso (Dir. Téc.), Memento práctico urbanismo, Editorial, Francis Lefebvre, Madrid, 2013.
Pérez Marín, Antonio, Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Editorial Comares, Granada, 2003.


[1] Vid. Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Manual de Derecho Urbanístico, Ed. Abella, Madrid, 1998, pág. 20.

[2] Bullejos Calvo, Carlos Ortega Martín, Eduardo, “Licencias Urbanísticas”, en Enciclopedia de la Administración Local, Editorial LA LEY, 3069/2008.

[3] Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

[4] STS 20 de junio de 1988. El concepto jurídico indeterminado obras mayores u obras menores habrá de aplicarse en cada caso concreto atendiendo al volumen de la obra, a su trascendencia o peligro para la efectividad de la ordenación urbanística y, en último término, a la complejidad o sencillez del proyecto.

[5] SSTS de 28 de noviembre de 1989 y 20 de febrero de 1990.

[6] SSTS 1 de diciembre de 1983, 24 de febrero de 1981 y 30 de marzo de 1982.

[7] Corral García, Esteban, “Licencias para obras menores” Practica Urbanística, núm. 4, Sección Práctica Urbanística, abril 2002, pág. 8, Editorial LA LEY.

[8] Parcialmente derogado por la Ley 10/1991. Actualmente está vigente en el Principado de Asturias el Decreto Legislativo 1/2004 de 22 de abril.

[9] Vigente hasta el 29 de mayo de 2014.

[10] Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

[11] STS 1 de julio de 1976, 14 de septiembre de 1991 y 2 de octubre de 1995.

[12] Vid. artículo 172 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

[13] Vid. artículo 52.1.B) b y 52.1.C) de la LOUA.

[14] Vid. Domínguez Luis, José Antonio y Farré Díaz, Esteban, Los delitos relativos a la ordenación del territorio, Ediciones Revista General de Derecho, Valencia, 1998, pág. 159.

[15] STS 12 de mayo de 1998.

[16] STS 24 de julio de 1995.

[17] Martínez Rodríguez, José Antonio, “La caducidad de la licencia municipal de obra”, Diariojurídico.com., septiembre, 2014.

[18] STS 26 de septiembre 1984.

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